Государственное проектное управление в Великобритании: Отчёт IPA 2016

19 Авг 2016

Департамент Инфраструктуры и Проектов (Infrastructure and Projects Authority, IPA) опубликовал ежегодный отчёт о своей работе. Для тех, кто не читал наш обзор прошлогоднего отчёта напомним, что ежегодно главный орган, отвечающий за реализацию самых крупных и важных проектов в Великобритании, публикует открытый отчёт о результатах своей работы за предыдущий отчётный период. В нём отражены основные результаты и проблемы реализации государственного портфеля проектов. В прошлом году этот документ публиковался от имени Департамента Крупных Проектов Правительства Великобритании (Major Projects Authority, MPA), однако в конце 2015 года этот Департамент был объединён с Департаментом инфраструктуры (Infrastructure UK, IUK) и данный отчёт публикуется уже под новым названием. Тем не менее, суть осталась та же – данный орган подотчётен напрямую Министру финансов Великобритании (Главному казначею) и Офису Премьер-министра и отвечает за руководство (governance) и поддержку самых приоритетных проектов и программ страны во всех областях – от здравоохранения до военных инфраструктурных проектов, данные о которых публикуются очень ограниченно. Кроме того, данный орган занимается развитием проектного персонала в масштабах страны, реализуя собственные программы развития, принимает участие в создании национальных стандартов, а также сотрудничает с университетами и другими учебными заведениями, формируя образ проектных специалистов в национальном масштабе. Строго говоря, IPA выполняет функции Проектного офиса в масштабах Соединённого Королевства, оказывая поддержку и руководство Государственным Портфелем Крупных Проектов (Government Major Projects Portfolio, GMPP).

В России активно развивается проектное управление в органах государственной власти, и учёт успешного зарубежного опыта в данном процессе играет не последнюю роль. А потому, в сегодняшнем обзоре мы рассмотрим основные результаты и проблемы, с которыми столкнулся Департамент Инфраструктуры и Проектов Великобритании в процессе реализации портфеля государственных проектов в 2014-2015 году.

Введение и общие цифры

В предисловии генерального казначея и министра Кабинета Мэтью Хэнкока (Rt Hon Matthew Hancock MP) говорится, в этом году наблюдаются существенные улучшения относительно соблюдения бюджета и расписания проектов. Кроме того, отмечается роль Департамента Инфраструктуры и Проектов как лидера изменений во всём государственном секторе услуг, особенно в плане развития проектной культуры. Эта функция является приоритетной в долгосрочной перспективе и ей уделяется серьёзное внимание.

Генеральный директор IPA, Тони Меггс (Tony Meggs) во введении к отчёту, называет ключевые долгосрочные направления работы Департамента по повышению собственной эффективности и госсектора в целом.

Раннее вовлечение. Инициация является важнейшим этапом для последующего успеха проекта. Именно на этом этапе закладывается фундамент будущего успеха. Ошибки, совершённые в этот момент, будут иметь серьёзные последствия в будущем, однако их исправление в начале проекта происходит гораздо легче и дешевле, чем в конце. Именно поэтому Департамент Инфраструктуры и Проектов запустил инициативу, задача которой – оказать поддержку проектов на этапе инициации. Первый результат данной инициативы уже есть – это «Дорожная Карта» для крупных государственных инфраструктурных проектов. В дальнейшем планируется, используя успешный опыт данной инициативы, распространить лучшие практики разработки дорожных карт на другие проекты в государственном портфеле.
Оценка результатов. Департамент Инфраструктуры и Крупных проектов Великобритании постоянно измеряет эффективность как проектов, так и собственной деятельности. Повышение качества измерений и оценки результатов – долгосрочная цель IPA, но результаты есть уже сейчас. В 2015-2016 гг. был запущен детальный анализ более 1000 отчётов о статусе и результатов оценки проектов Государственного Портфеля. Некоторые данные представлены уже в этом отчёте, но это лишь малая часть того, что планируют узнать в IPA.
Междепартаментные инициативы. Важные инициативы и программы реализуются не только в рамках Портфеля Крупных Государственных Проектов, но и в других департаментах и министерствах. И зачастую опыт IPA необходим для их успешной реализации. На данный момент Департамент Крупных проектов принимает участие в следующих категориях инициатив:
- Трансформационные программы. В государственном портфеле проектов, которым руководит IPA есть немало комплексных трансформационных проектов, реализуемых в рамках отдельных департаментов, подразделений и органов власти. В этом году внутри Департамента Инфраструктуры и Проектов была создана группа, оказывающая поддержку и осуществляющая обмен лучшими практиками в рамках трансформационных программ, затрагивающих сразу несколько департаментов и подразделений. Также эта группа занимается разработкой стандартных инструментов, применение которых позволит повысить эффективность реализации таких программ.
- Информационные и Коммуникационные программы изменений. Эта группа была выделена из трансформационных программ ввиду наличия собственной специфики. На данный момент в Правительстве Великобритании реализуются программы по внедрению новых информационных систем и повышению эффективности их применения. Занимаются такими программами специально созданные подразделения: Государственная ИТ Служба (Government Digital Service) и Государственная Коммерческая Служба (Government Commercial Function). Эти два органа были созданы как проводники изменений в области использования цифровых технологий и повышения эффективности оказания коммерческих услуг государства соответственно. В реализации их совместных инициатив, связанных с преобразованием информационных систем, поддержку им оказывает IPA.
- Развитие персонала. Как уже говорилось ранее, данная функция – одна из приоритетных для Infrastructure and Projects Authority, наряду с руководством проектами. Помимо уже описанных действий по работе с университетами и разработке баз данных для обучения персонала, IPA стремиться создать образ государственного проектного служащего и привлечь людей в данную сферу. Например, в рамках данного направления была создана программа Project Delivery Fast Stream для новых проектных сотрудников на государственной службе. В этом году программу быстрого роста и развития оканчивают 39 высококлассных специалистов, а продолжают проходить ещё 60. IPA видит своей целью не просто создать чёткое понимание профессии государственного проектного специалиста, но и сформировать ясный и привлекательный карьерный путь для госслужащих в данной области.

Теперь, после вступительных слов и общей информации перейдём непосредственно к результатам и цифрам из отчёта. Общие цифры по Портфелю Крупных Государственных Проектов на 30 сентября 2015 года представлены ниже.

143 проекта в портфеле GMPP;
Затраты в течение всего жизненного цикла портфеля составили 34 трлн. руб. (405 млрд. £);
Бюджет за отчётный период составил 2 трлн. руб. (24 млрд. £);
Реализация целевых показателей, установленных на апрель 2020 года, составила 70%.

Состав портфеля проектов

Как уже говорилось, портфель состоит из проектов в разных областях функционирования государства. Однако большинство из них может быть отнесено к одной из четырёх групп. Ниже приведены эти четыре основных направления и суммарная стоимость проектов в каждом из них.

Количество и стоимость проектов по направлениям (за весь жизненный цикл):

Государственные трансформационные и сервисные проекты: 53 проекта стоимостью 9,8 трлн. руб. (116 млрд. £);
Проекты в области информационных технологий (ИКТ-проекты): 36 проектов стоимостью 1,3 трлн. рублей (16 млрд. £);
Инфраструктурные и строительные проекты: 29 проектов стоимостью 14,6 трлн. руб. (172 млрд. £);
Оборонные проекты: 25 проектов стоимостью 8,6 трлн. руб. (102 трлн. £).

Состав портфеля проектов постоянно меняется. В прошлом году он составил 188 проектов, а на сегодняшний день в портфеле числится 143 проекта, из которых 31 проект был отобран в 2016 году. С момента прошлого отчёта портфель покинули 76 проектов. Все, за исключением двух, были доведены до завершения. 2 проекта были досрочно прекращены из-за отсутствия финансирования. Подробнее на Рисунке 1.

Более подробные цифры причин, по которым проекты и программы покидали портфель в период с 30 сентября 2014 по 30 сентября 2015 года, приведены на Рисунке 2. Как видно из рисунка, наибольшее количество завершенных проектов относится к области трансформационных проектов – основной области деятельности IPA, а военных проектов, завершённых в этом году, крайне мало, не смотря на солидную долю в бюджете портфеля. Это связано с их долгосрочным и капитальным характером.

Более половины проектов (по затратам на весь жизненный цикл), покинувших портфель в этом году, реализуются Министерством Энергетики Великобритании (Department of Energy&Climate Change, DECC). Из них выделяются два крупнейших энергетических проекта, стоимостью 7,6 трл. руб. (91 млрд. £). Инвесторами проектов является не только государство, но и частные компании и инвесторы. Первый проект из двух, посвящённый реформированию системы энергоснабжения Великобритании, был призван создать новую систему контрактов и соглашений в отрасли для более гибкого распределения мощности. Второй проект относится к области возобновляемой и так называемой «зелёной» энергетики.

Второе место по суммарным затратам на весь жизненный цикл среди покинувших портфель в этому году, занимают проекты Министерства Обороны (The Ministry of Defence, MOD). Стоимость их проектов составляет 4,8 трлн. руб. (57 млрд. £). Самый крупный проект среди них – разработка гибкого, многоцелевого самолёта Тайфун (Typhoon). Уже сейчас заключены контракты на производство более 160 самолётов.

Остальные проекты относятся ко множеству разных органов власти, таких как Таможенная и Налоговая служба (HM Revenue & Customs, HMRC), Департаменту Культуры и Спорта (The Department for Culture, Media & Sports, DCMS), Департаменту здравоохранения (The Department of Health, DOH) и др.

Как видно из рисунка, часто проекты покидают портфель переходя под контроль других подразделений. Так, например, произошло с некоторыми проектами Министерства здравоохранения, в частности с 9 проектами строительства и реконструкции больниц.

Характеристики проектов

Проекты в портфеле различаются не только по отраслям и времени помещения в портфель, но и по другим характеристикам.

На Рисунке 3 представлены сроки завершения проектов. Как видно, окончание 70% из них запланировано на 2019-2020 года, что является отражением серьёзных трансформационных и информационных инициатив нынешнего Парламента. Средний жизненный цикл проектов в портфеле составляет от 5 до 10 лет.

На Рисунке 4 представлены затраты проектов. Более половины проектов стоят менее полумиллиарда фунтов стерлингов (42 млрд. рублей) и чуть более 10% стоят свыше 10 млрд. фунтов (842 млрд. рублей). Подобная разница отражает структуру портфеля, подавляющее большинство проектов и программ в котором являются трансформационными и не требуют серьёзных капитальных вложений. Строительных и инфраструктурных проектов в портфеле сравнительно немного, но они значительно дороже и имеют более длинный жизненный цикл.

Проекты по категориям

Проекты из разных областей серьёзно различаются между собой. Например, ИТ-проекты и трансформационные проекты гораздо дешевле инфраструктурных проектов. Их медианная стоимость составляет £200 млн. (16 млрд. рублей). Для сравнения, этот показатель у инфраструктурных проектов (военных и гражданских), примерно в 10 раз выше (см. Рисунок 5).

Результаты проектов

Одна из основных задач Департамента Инфраструктуры и Проектов состоит в отслеживании состояния приоритетных проектов и программ, находящихся в Портфеле Крупных Государственных Проектов. Для реализации этой задачи IPA проводит всестороннюю оценку состояния проектов. На основании неё проводится Оценка Надёжности Реализации (Delivery Confidence assessment, DCA) – оценка вероятности успешного завершения проекта.

Оценка проводится по пятиуровневой цветовой шкале, где «зелёный» — высокая вероятность успешного завершения, а «красный» — крайне низкая вероятность успеха проекта или программы. DCA представляет собой срез проекта на конкретный момент времени и предназначена для того, чтобы сфокусировать внимание команд проектов на проблемных аспектах проектов. Кроме того, IPA оказывает дополнительную поддержку проектам, оказавшимся в «красной» или оранжевой зоне – например информационную и экспертную, а также проводя дополнительные оценки состояния проекта, для выявления глубинных причин проблем.

DCA – комплексная оценка всего проекта. То есть нахождение проекта в оранжевой зоне вовсе не означает его полный провал по всем пунктам. Сильное отклонение нескольких параметров при хороших показателях по другим может привести к подобной характеристике состояния проекта.

Этот показатель постоянно меняется в течение всего жизненного цикла проекта, и, зачастую, быстро выправляется после реализации корректирующих воздействий. Далее будут представлены результаты последней оценки проектов в Портфеле Крупных Государственных Проектов.

На сентябрь 2015 года проектов, вызывавших серьёзные опасения в портфеле оказалось всего 6. Для сравнения, на сентябрь 2014 года в красной зоне было всего 2 проекта. Однако учитывая, что оценка проводилась для всего 89 проектов, можно сказать, что доля проектов с трудностями осталась относительно стабильной.

От общей стоимости проектов за весь жизненный цикл, составляющей £405 млрд. (34 трлн. руб.) доля проблемных проектов составляет всего £1 млрд. (84 млрд. руб.).

На рисунке 7 представлены данные об изменении состава портфолио по годам. Исходя из него, можно сказать, что количество проектов с 2014 по 2016 год, находящихся в оранжевой и жёлтой зонах относительно стабильно и не зависит от количества проектов в портфеле. А вот количество проектов в зелёной и светло-зелёной зонах существенно сократилось. Это более наглядно представлено на Рисунке 8, на котором отражены процентные доли по статусам проектов, прошедших оценку. Кроме того, в глаза бросается тот факт, что с 2014 года сошло на нет количество проектов, по которым не проводилась оценка. Возможно это признак повышения прозрачности реализации проектов, хотя авторы не называют причин такого изменения.

В целом, по представленным данным сложно сказать, насколько продвинулись в управлении портфелем IPA за последние годы. Если прогресс и есть, то он не очень очевиден.

Статус проектов по направлениям представлен на Рисунке 9. Большинство проектов с тревожным статусом относятся к трансформационным проектам. Это неудивительно, учитывая их сложность и комплексность.

Трансформационные программы, особенно длительные и затрагивающие большое количество заинтересованных сторон, являются наиболее трудными портфелями в проекте. Для их успешной реализации необходимо набрать персонал, обучить его, создать информационные системы, подготовить регламенты и документацию и многое другое. Построение отношений и коммуникаций с другими подразделениями также представляет собой сложною задачу.

Инициативы развития

Оценка проектов

Трансформационные программы требуют значительного иного подхода, нежели реализация классических проектов и программ. А потому Департамент Инфраструктуры и Проектов Великобритании активно работает над выработкой наиболее эффективных подходов к данным проектам, что понятно, учитывая последние результаты. Как указано в отчёте, IPA сформировало кроссдепартаментную группу экспертов-лидеров изменений для работы над этой задачей.

Кроме того, исходя из последних полученных результатов, IPA планирует разработать собственный фреймворк (набор инструментов) по оценке реализации проектов. Он будет предназначен для всех проектов в Портфеле Крупных Государственных Проектов. Оцениваться будет целый набор показателей, наряду с базовым расписанием, бюджетом, а также выгодами. Отмечается, что для новых проектов, недавно попавших в портфель, набор данных и методика будут несколько отличаться, чтобы избежать завышенных или заниженных оценок, обусловленных качеством данных.

Разработка новых инструментов и методов оценки ведётся совместно с ведущими профессиональными сообществами и учебными заведениями Великобритании. Однако их внедрение в крупных проектах – процесс небыстрый, и о результатах этой работы, которая ведётся уже год, мы узнаем только в следующем отчёте.

Развитие проектного персонала

В таких масштабных и комплексных проектах, из которых состоит Портфель Крупных Государственных Проектов, лидерство играет ключевую роль в достижении показателей проектов. А потому отдельное внимание IPA уделяет развитию проектного персонала разных уровней, в первую очередь высшего.

В 2012 году была запущена Академия Управления Крупными Проектами (Major Leadership Academy, MPLA), основная задача которой – повышение квалификации и развитие навыков руководителей государственных проектов и программ. Цель создания Академии – научить руководителей управлять сложными комплексными государственными проектами в условиях неопределённости. Подготовка и выращивание собственного квалифицированного персонала не только создаёт мотивацию у сотрудников более нижнего уровня к росту, но и позволяет снизить затраты на дорогостоящий внешний поиск руководителей и привлечение консультантов.

Со времени создания через академию прошло более 414 руководителей проектов и программ, из которых 230 успешно её окончили. Остальные продолжают обучение, которое длится 15 месяцев. Согласно планам, через несколько лет большинство проектов в Портфеле Крупных Государственных Проектов должны управляться выпускниками Академии MPLA.

Крупные проекты – не единственный приоритет IPA. Повышение эффективности реализации необходимо всем государственным проектам и программам, даже если они не попадают в категорию «крупных». Не смотря на размер, эти проекты и программы имеют высокий приоритет, высокие затраты и сложность, а значит им тоже нужны сильные лидеры. Для решения данной задачи в июне 2015 была запущена Программа Проектного Лидерства (Project Leadership Programme, PLP). Данная программа направлена не только на повышение результатов средних проектов. Она преследует ещё и более серьёзную задачу – подготовка кадрового запаса квалифицированных руководителей проектов, которые в последствии смогут руководить и крупными проектами тоже.

Вместе эти две программы решают задачу с недостатком лидеров проектов и программ в госсекторе, а также поддерживают более широкое распространение профессии руководителя проектов (в оригинале эта категория сотрудников называется project delivery expert – эксперт по реализации проекта. В Российской практике нет деления на такие роли, эти функции выполняют руководители проектов – прим. пер.).

Этими инициативами всё не ограничивается – ведётся работа по расширению обучающих программ под эгидой Секретариата Кабинета Министров.

Сменяемость и ответственность руководителей проектов

Как уже было сказано, успех проекта во многом зависит от руководителя, его опыта, квалификации и навыков. Текучка кадров в данной области неизбежна и, в определённой степени, необходима. Управление проектами и программами разного размера и в различных отраслях позволяет руководителю расширить свою область компетенции. Тем не менее, смена руководителя – серьёзное потрясение для проекта и его последствия необходимо минимизировать.

Чтобы добиться этого, в Департаменте Инфраструктуры и Проектов повышают прозрачность работы руководителей проектов и программ, облегчая процесс передачи задач и полномочий от одного руководителя к другому. Для того, чтобы как можно чётче определить ответственность и полномочия руководителей проектов были серьёзно пересмотрены правила работы и отчётности госслужащих (так называемые «Правила Осмозерли» (Osmotherly Rules)).

Кроме того, каждый год руководители крупных государственных проектов получают письма от соответствующих департаментов, в которых описывается тот результат, которого от них ожидают, зона их ответственности и полномочия. Эти письма публикуются на сайте Правительства Великобритании. На данный момент их опубликовано более 150.

Благодаря данной инициативе, руководители проектов понимают ожидания своего главного стейкхолдера – Правительства, и могут лучше сорганизовать и спланировать свою работу на нынешнем рабочем месте, а также, в случае необходимости передать дела своему преемнику.

Извлечённые уроки и обмен опытом

Для поддержания обмена опытом между проектными профессионалами и руководителями проектов были созданы так называемые Сообщества Практиков (Communities of Practice). На данный момент существует 5 таких сообществ, объединяющих профессионалов как из государственного сектора, так и частного. Среди них сообщество руководителей портфелей, форум, посвящённый реализации выгод, и сообщество выпускников Академии Крупных Государственных Проектов и Программы Проектного Лидерства.

В рамках инициативы по управлению и развитию знаний, в Марте 2016 года был запущена инициатива коллаборации между ведущими университетами и Департаментом Крупных Проектов. В его рамках планируется вести научные разработки по повышению эффективности реализации проектов.

Также Департаментом Инфраструктуры и Проектов издаёт сборники хороших практик под названием «Учебное Наследие» (Learning Legacies). В них собраны лучшие практики от команд разных проектов, которые были разработаны в ходе реализации масштабных и сложных проектов. Самые интересные практики, по мнению авторов отчёта содержатся в сборнике от команды Лондонских Олимпийских Игр 2012. В отличие от других сборников, это Учебное Наследие было опубликовано онлайн и совершенно бесплатно. На данный момент этот сборник был скачан более полумиллиона раз.

Смотрите также:

Госорганы Исследования

info@p!"N3"ы4roduc98?ра#N#!tlab#N#№25%п!.r!#%N24ап#!u

+7 (495) 240-90-80